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Tiempo atrás iniciamos una serie de notas sobre inseguridad, visto y considerando que es la mayor preocupación de la población en América Latina. Iniciamos esta serie con una introducción a la economía del crimen. Esta teoría resulta un marco conceptual amplio y flexible para entender ciertas políticas y sus efectos esperados. Siguiendo ese marco conceptual enmarcamos la discusión sobre mano dura y mano blanda, concluyendo que lo necesario para combatir el crimen es una cartera eficiente de políticas que combinen estrategias de prevención con intervenciones de control y disuasión. Hoy la idea es presentar la reforma policial que transita la Jefatura de Policía de Montevideo (Uruguay) bajo la lupa de este marco conceptual, para comprender sus fundamentos y racionalidad.
Marco teórico estilizado
El análisis económico del crimen supone que los criminales son racionales en el sentido de que ellos miden los costos y beneficios de sus acciones, y que el crimen puede ser disuadido mediante políticas que reducen los beneficios del crimen vis-a-vis los de las actividades legales. Es decir, el crimen puede disuadirse si aumenta la rentabilidad de actividades legales o si aumenta el costo esperado de las acciones ilegales haciendo el crimen menos atractivo (si se manipulan las probabilidades de arresto y condena).
De la teoría a la práctica: el caso de Montevideo
La inseguridad es el resultado de múltiples fenómenos y actores. Abordar la inseguridad es una terea compleja y como el marco conceptual lo muestra, necesitan considerarse tanto los incentivos de los agentes para realizar acciones legales como ilegales. En este post nos enfocamos sólo en una dimensión: las acciones que puede realizar un gobierno para incrementar el costo esperado de delinquir. Aquí es donde tiene mayor influencia la policía y la justicia. Hoy nos enfocaremos en la policía. Claramente la policía tiene un rol muy importante, ya que con su accionar puede afectar la certeza y la celeridad de las penas asociadas al crimen, y por lo tanto aumentar el costo esperado de delinquir. La Jefatura de Policía de Montevideo ha encarado una profunda reforma integral desde 2013. Queremos aquí destacar algunos de sus elementos salientes en este marco y contrastarlos con la literatura sobre buenas prácticas internaciones.
-Policía mejor equipada
Un elemento crítico en una reforma policial es el personal que la llevará a cabo. En este sentido en los últimos años han habido mejoras sustanciales en las condiciones de empleo del personal de policía, tanto en términos de equipamiento como de retribución monetaria. Desde 2011 los aumentos salariales han sido de entre 3% y 10% anuales, y han alcanzado a todos los grados, desde los inferiores y en menor medida los superiores. Además se puso en marcha un proceso de profesionalización de la policía con capacitación en técnicas de frontera (como POP-problem oriented policing-, justicia restaurativa, policía comunitaria, con el apoyo del BID) y la actualización de la currícula de la Escuela de Policía.
Para modernizar la policía y proveer los incentivos adecuados, desde el año próximo va a regir la Nueva Ley Orgánica Policial según el cual los ascensos se regirán por mérito y selección, y no será ya la antigüedad el factor determinante, consistente con las buenas prácticas en manejo de personal (Mas, 2006, Akerlof y Yellen, 1990). El objetivo de estas reformas es cambiar la policía de forma de aumentar la probabilidad de disuasión y aprehensión, incrementando la certeza y la celeridad de la pena esperada.
–Celeridad
La atención a las emergencias es un factor clave para disuadir el delito y para construir la confianza de la población en la policía. En este sentido, se ha mejorado la tecnología y el sistema de recepción de llamadas y se ha aumentado la dotación de móviles en las calles para atender emergencias. A partir de un análisis de trazabilidad que realizamos, hemos observado que para atender a emergencias se pasó de entre 25 móviles por turno en 2012 (hay tres turnos por día), hasta 75-100 móviles en la actualidad. Esto redujo el tiempo de respuesta de más de 30’ a unos 10’ en promedio, con tiempos de menos de 5´ para el caso de llamadas de prioridad I (riesgo de vida). Además se creó una central especial para atender la Ciudad Vieja, reduciéndose significativamente los delitos de esta zona que tenía una alta concentración de delitos contra la propiedad.
-Certeza
Es difícil medir el efecto de un aumento en el tamaño de la fuerza policial en el crimen. A menudo se observa que aquellos lugares con más crimen suelen tener más policías, porque justamente el aumento en el tamaño de la presencia policial responde al aumento en el crimen. Esto crea un problema en las estimaciones. Para poder medir el efecto de un aumento en la presencia de la policía en el crimen se necesita un shock en el tamaño de la fuerza policial que no esté relacionado con la tendencia del crimen. Los estudios que recurren a estas estrategias utilizando shocks, como atentados terroristas o estrategias de saturación encuentran que un aumento en el número de policías reduce ciertos tipos de delitos en los lugares en donde están asignados (Di Tella y Schargrodsky, 2004, Draka et al., 2008, Evans et al. 2007).
Pero no siempre es posible aumentar el tamaño de la fuerza policial o no es necesariamente costo-efectivo. En especial en las últimas dos décadas, varios departamentos de policía en el mundo desarrollado han sufrido importantes recortes presupuestarios, con lo cual los esfuerzos de investigación se concentraron en buscar estrategias para prevenir el crimen de forma efectiva y eficiente. Varios estudios muestran que el patrullaje no planificado ni enfocado, como era el patrullaje tradicional, no es efectivo en disuadir el crimen. En cambio, existen estudios rigurosos en EEUU y el Reino Unido, que muestran que determinadas estrategias de patrullaje enfocado en los lugares de máxima concentración del delito, que se denominan puntos calientes (hotspots) o estrategias que se basan en detectar y solucionar problemas específicos de la comunidad (POP- problem oriented policing), han mostrado reducciones estadísticamente significativas en determinados delitos (Santos 2014, Braga et al. 1999, Weisburd y Green, 1995). Estas estrategias tienen en común el uso intensivo de la información estadística y el análisis criminal de calidad. En varios casos para la recolección, uso y análisis de la información se incorporan nuevas tecnologías.
Esto también se observó en Montevideo. Además de aumentar el número de móviles en la calle, se reestructuró la organización del patrullaje en zonas y se creó también el Grupo de Respuesta Táctica para brindar apoyos específicos. En 2013 la Jefatura de Policía de Montevideo creó la Dirección de Análisis Táctico (DIT) e incorporó tecnologías para poder realizar un patrullaje más enfocado hacia los lugares con más crimen o con mayor probabilidad de ocurrencia de delitos, en especial delitos contra la propiedad que es el principal problema en Montevideo. Efectivamente, en Montevideo se observa que el 50% de los delitos en Montevideo se concentra en tan solo el 5.3% de las cuadras (Jaitman y Ajzenman, 2015). Para asegurarse que el patrullaje pudiera efectivamente concentrarse en las áreas asignadas, se realizó un sistema de pagos por resultados incluidos en los compromisos de gestión para aquellos oficiales que pasaron parte de su tiempo no asignado a emergencias realizando el patrullaje disuasivo asignado. En un experimento que realizamos observamos que los policías están en promedio 4 veces más en los lugares asignados que en el resto de su área de patrullaje.
-Cámaras de Video-Vigilancia
A los esfuerzos de mejor y más dotación de móviles, profesionalización de la policía, mejor despliegue del patrullaje basado en evidencia, manejo de emergencias más eficiente, pago por performance, implementación de sistemas de información para el control del patrullaje, también se sumó la incorporación de cámaras de video-vigilancia. La reforma es compleja, integral y varias intervenciones se desarrollaron en las mismas zonas de la ciudad. Es claro que con los múltiples elementos de esta reforma, es muy difícil atribuir causalidad de los resultados a una única intervención.
-Algunos resultados
Las reformas policiales implican cambiar una cultura organizacional y pueden demorar en tener resultados. Además la policía es solo uno de los elementos que afecta el total de delitos, a los que hay que agregarle la víctima, el victimario, y el espacio (la oportunidad de producirse el delito).
No se espera que una reforma policial tenga efectos inmediatos, sin embargo en el caso de Montevideo el crimen ha mostrado una tendencia decreciente desde 2013 según los registros de la policía (Grafico 1, niveles de delitos semanales). Dentro de una reducción del 3% en los delitos totales, se destaca una disminución de los delitos contra la propiedad consumados de 4% entre 2013 y 2015 tomando datos hasta el 30 de octubre (suma de hurtos y robos-denominados rapiñas en Uruguay-).
Grafico 1. Tendencias recientes de delitos totales y delitos a la propiedad consumados (hurtos y rapiñas). Datos semanales 2013-2015
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-Resultados colaterales. Adaptaciones racionales.
Siguiendo las premisas del modelo de economía del crimen, los delincuentes son racionales y también responden a las acciones de la policía, y a cualquier cambio en la oportunidad del delito. Esto hace los efectos de las reformas menos lineales y más complejos de entender y predecir. Por ejemplo, el patrullaje más enfocado en ciertos lugares, produce probablemente un desplazamiento que puede ser temporal, funcional (tipo de crimen) o espacial del delito (ver por ejemplo Bell et al. 2014, Johnson et al. 2014).
Algunas situaciones que se observan recientemente en Montevideo son consistentes con la teoría económica del crimen. En primer lugar se observa que si bien el delito sigue estando muy concentrado en algunos segmentos de calle, desde la aplicación de esta nueva estrategia de patrullaje en 2013, se ha dispersado, especialmente en el caso de las rapiñas. En 2006-2012 el 50% de los delitos se concentraba en el 4% de las cuadras, y ahora en el 5.3%. En 2006-2012 el 50% de las rapiñas se concentraba en el 2% de las cuadras y ahora en el 3.6%. Esto puede ser uno de los factores que explique la percepción de inseguridad de la población en un contexto en el cual está bajando el delito total. Ahora el crimen ocurre en más cuadras que en el pasado, con menor intensidad promedio por cuadra (ver gráficos 2, Jaitman y Ajzenman, 2015).
Gráfico 2. Evolución de la concentración del delito por segmentos de calle
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Nota: segmento de calle se denomina al espacio en ambas veredas de una cuadra entre dos intersecciones.
Otro factor previsible dentro de la economía del crimen es el desplazamiento espacial del delito. En la zona I (seccionales de policía del centro de Montevideo, que incluye a la Ciudad Vieja) en donde se han realizado muchos esfuerzos desde 2013 dada la gran concentración del delito, hay una notoria reducción del crimen, especialmente en las rapiñas (robo con violencia). Como se mencionó, es difícil encontrar un único factor causal dentro de la reforma, ya que esta zona recibió un tratamiento especial con una central exclusiva para el manejo de las emergencias y video-vigilancia, mayor presencia de la policía en el territorio y diferentes estrategias y tácticas de patrullaje adaptadas a ese espacio urbano en particular. Es probable que parte de la concentración exitosa de los esfuerzos de la policía en esa zona haya provocado el desplazamiento del delito hacia otras zonas, como se observa en los mapas siguientes donde en 2013 ya no hay clusters de rapiñas en la zona I (se utilizó el método de clusters jerárquicos que identifica aglomeraciones inusuales de eventos delictivos de primer orden (puntos) y de segundo orden (poligonos), Jaitman y Ajzenman, 2015).
Esto también muestra que el delito es un fenómeno dinámico, y que el análisis criminal de calidad y el entendimiento integral de sus causas es necesario para ir ajustando las estrategias policiales a estas circunstancias cambiantes. En efecto, el mapa de rapiñas de 2014 ya muestra formación de nuevos clusters y desaparición de algunos antiguos (no se lo publica por razones de seguridad).
Figura 1. Desplazamiento del delito. Posible respuesta a estrategias policiales
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Otro fenómeno que puede ocurrir como respuesta a las acciones de la policía es la sustitución entre tipos de delitos. Es probable que la baja del tiempo de respuesta haya producido un proceso de aprendizaje en los criminales que en parte pueden estar optando por rapiñas (delitos más rápidos y violentos) en lugar de hurtos que requieren mayor tiempo (Gráfico 3). Estamos estudiando este fenómeno y por el momento esto es solo una observación consistente con lo que podría esperarse dado el accionar de la policía. Sin embargo esta potencial sustitución es un claro desafío para la policía de Montevideo pues el delito violento afecta la precepción de inseguridad y agrava las consecuencias en las victimas. Para atender en especial las rapiñas, se está implementando una nueva política que se desplegará en su totalidad en 2016, con oficiales de alta dedicación para los momentos específicos en los que más se los necesita. El total de delitos contra la propiedad de todos modos está bajando: entre 2013 y 2015, se redujeron en 4%, con datos al 30 de octubre.
Gráfico 3. Evolución de Hurtos y Rapiñas consumados, datos semanales 2013-2015
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Conclusión
Reformas profundas de la policía son costosas, requieren decisión política, líderes idóneos y una masa crítica de personal calificado para implementarlas. Además requiere sabiduría para experimentar y adaptarse a las circunstancias cambiantes del delito. En un contexto en el que las demandas por seguridad son constantes, este equilibrio entre resultados de corto plazo y reformas profundas de mediano y largo plazo es muy difícil de conseguir. Como se mencionó previamente, las reformas policiales implican cambiar una cultura organizacional y pueden demorar en tener resultados. Además la policía es solo uno de los elementos que afecta el total de delitos, a los que hay que agregarle la víctima, el victimario, y el espacio.
No se espera que una reforma policial tenga efectos inmediatos, sin embargo en el caso de Montevideo el crimen ha mostrado una tendencia decreciente desde 2013 según los registros de la policía (Grafico 1). Estos resultados, junto con la caída de los delitos a la propiedad son alentadores.
Según las últimas encuestas, en Uruguay, como en toda la región, la principal preocupación de la población es la inseguridad. La tasa de victimización de Uruguay está en torno al 23% (LAPOP, 2014). La confianza en la policía ha mejorado según una reciente encuesta del BID. En términos regionales Uruguay sigue siendo uno de los países más seguros, sin embargo el deterioro en la incidencia de ciertos tipos de delitos violentos como las rapiñas constituye una genuina preocupación de los ciudadanos. Todavía queda mucho trabajo por hacer. Si juzgamos la reforma policial en base a sus fundamentos, racionalidad y sustento teórico, creemos que el Uruguay está utilizando elementos de frontera para convertir su policía en un cuerpo motivado, con objetivos precisos y sistemas de rendición de cuentas, que constituyen buenas prácticas internacionales para reducir el crimen.
Referencias:
Akerlof, G. y J. Yellen. 1990. The fair wage-effort hypothesis and unemployment. Quarterly Journal of Economics 105: 255-283.
Bell, B, L. Jaitman y S. Machin. 2014. Crime Deterrence: Evidence from the London Riots. Economic Journal. Economic Journal. Volume 124, Issue 576, pp 480–506.
Braga, A., D. Weisburd, E. Waring, L. Mazerolle, W. Spelman, y F. Gajewski. 1999. Problem-oriented policing in violent crime places: A randomized controlled experiment. Criminology 37: 541–580.
Di Tella, R., y E. Schargrodsky. 2004. Do Police Reduce Crime? Estimates Using the Allocation of Police Forces after a Terrorist Attack. American Economic Review, 94(1): 115-133.
Draka, M., S. Machin y R. Witt. 2011. Panic on the Streets of London: Police, Crime and the July 2005 Terrorist Attacks. American Economic Review, 101(5).
Evans, N., E. Owens y N. William. 2007. COPS and Crime. Journal of Public Economics, 91(1-2):181-201.
Jaitman, L. y N. Ajzenman. 2015. Crime patterns and hotspots dynamics in Latin America, mimeo.
Johnson, S., R. Guerette, y K. Bowers. 2014. Crime displacement: what we know, what we don’t know, and what it means for crime reduction. Journal of Experimental Criminology. Volume 10, Issue 4, pp 549-571.
Mas, A. 2006. Pay, reference points, and police performance. NBER Working Paper 12202. National Bureau of Economic Research. Cambridge, MA.
Santos, R. 2014. The Effectiveness of Crime Analysis for Crime Reduction Cure or Diagnosis? Journal of Contemporary Criminal Justice, vol. 30 no. 2 147-168.
Weisburd, D. y L. Green. 1995. Policing drug hot spots: The Jersey City drug market analysis experiment. Justice Quarterly 12: 711–735.